إدارة الكوارث وفعالية المساعدات: دراسة لإطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار في لبنان

 (1) عدم اتساق المساعدات
يفتقر اختصاص إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار إلى الوضوح من ناحية النطاق الموضوعي والجغرافي، ما يحدّ من فعاليّته. فنطاق الإطار غير واضح من حيث ارتباطه بآليات التنسيق الأخرى، مثل خطة لبنان للاستجابة للأزمة وخطة الاستجابة للطوارئ في لبنان، مما قد يؤدي إلى إضعاف أثره وخلق بنى موازية بدلًا من الاستفادة من التنسيق القائم حاليًّا. إضافةً إلى ذلك، يتسمّ التنسيق بين المنظّمات الرئيسية في الإطار وعلى مستوى القطاع بالتعقيد بسبب غياب المصطلحات المشتركة وغير ذلك من المسائل المؤسسية الداخلية. من جهة أخرى، تؤدي تدخّلات المجتمع الدولي إلى الجمود، ولو عن غير قصد، نتيجة اختلاف منطقهم المؤسسي الذي يخضع للمحاسبة وفقًا لأجندات مختلفة. علاوة على ذلك، يفتقر الإطار إلى آلية موحّدة للمراقبة وإعداد التقارير المرحلية، مما يضعف من آليات المحاسبة على الالتزامات، في ظلّ نقص آليات التقييم  أو غيابها التام، مثل منصة مشاركة المواطنين وآليات التظلّم. ومن هذا المنطلق، تضرّ هذه الأساليب غير المتسقة بفعالية تطبيق الإطار من ناحية المشاريع والإصلاحات على حدّ سواء.

(2) استراتيجية الجمود السياسي
يضم الإطار أيضًا مجموعات عمل قطاعية يفترض بها جمع مؤسسات المجتمع المدني والجهات المانحة وممثّلي الوزارات المعنية لتفادي تهميش الدولة ولمنع المؤسسات العامة من التنصّل من مسؤولياتها بسهولة. نظريًا، من المقرّر أن تعمل المجموعات القطاعية كوحدات عمل مرنة  للاستفادة من آليات التنسيق القائمة وتعزيز فعاليّتها. إلا أن التنسيق القطاعي لم يكتسب الزخم المناسب على الرغم من مرور عام على وضع الإطار ويعيد أصحاب المصلحة التفاوض بشأنه باستمرار. وهنا لا بد من الإشارة إلى ثلاث تحديات، هي: (1) افتقار التنسيق بين المنظمات الرئيسية، القيادية منها وتلك المشاركة في القيادة، إلى تعريف واضح للأدوار، وتزيد المسائل المؤسسية الداخلية مثل الأجندات وطرق العمل المختلفة الوضع تعقيدًا، فضلًا عن غياب المصطلحات المشتركة والتقارير المرحلية؛ (2) عدم توفر أي معلومات لدى مؤسسات المجتمع المدني عن وجود مجموعات العمل القطاعية وتكوينها وعملية الانضمام إليها أو الاتصال بها؛ (3) غالبًا ما تضمّ مجموعات العمل القطاعية، إن وُجدت، موظفين حكوميين و/أو ممثلين عن الحكومة لا يتمتعون بسلطة كافية لاتخاذ القرارات وبالتالي يفتقدون الحماس المطلوب.

على الرغم من عدم إغفال المنظمات الرئيسية التي صمّمت إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار للسياق السياسي في لبنان، إلا أن البنية المؤسسية التي أنشأتها لم تأخذ في الحسبان العقبات المؤسسية القائمة والجمود السياسي المستمر الذي يعيق الإصلاح البنيوي بشكلٍ كافٍ. وبالتالي، فقد صُمّمت مبادرات الإطار لتعزيز المؤسسات (كتفعيل التنسيق القطاعي وإنشاء هيئات مؤسسية أخرى مثل وحدة الإدارة المركزية على المستوى الوطني ووحدة التخطيط والتنسيق على مستوى البلديات ⁴) بحيث يسهل تحييدها أو إضعافها من قبل الحكومة وموظفي الإدارات العامة، ما قد يؤدي إلى ترسيخ الجمود السياسي والنظام السياسي الطائفي. وبالتالي، فقد يكون هذا مثال آخر عن كيفية تسهيل المساعدات لبقاء الطبقة السياسية الطائفية.

(3) مؤسسات المجتمع المدني على مقاعد الاحتياط
تعتبر المجموعة الاستشارية بنية مؤسسية مبتكرة تجمع مؤسسات مختارة من المجتمع المدني وتوفّر لهم منصة تتيح للحكومة والجهات المانحة سماع مطالبهم. تكتسب هذه المنصة أهميتها من غياب أي آلية تنسيق أخرى بين الحكومة والمجتمع المدني. في الواقع، يوفّر إطار الإصلاح والتعافي وإعادة الإعمار لمؤسسات المجتمع المدني تمثيلًا رفيع المستوى في المجموعة الاستشارية ⁵، وفي هيئة الإشراف المستقلة، وفي تنفيذ الالتزامات والمشاريع على المستوى القطاعي. إلا أنّ الإطار لا يوفر طرقًا كافية لمؤسسات المجتمع المدني للعمل بشكل جماعي على نحوٍ متسق وفعّال.

اعتمد الإطار عملية اختيار غير واضحة لمؤسسات المجتمع المدني المشاركة في المجموعة الاستشارية تفضّل المؤسسات ذات المواقف المتمايزة في ما يتعلق بالإصلاحات وتنفيذ المشاريع، ولم يحدّد أي نظام للمداورة بين تلك المؤسسات. علاوة على ذلك، لا توجد آليات ملائمة لعمليات صنع القرار والتنظيم الفعال لمؤسسات المجتمع المدني، ممّا يفاقم مشكلة غياب التنسيق بين منظمات المجتمع المدني واتساع الفجوة بين قدراتها. وبالتالي، فقد أضاع الإطار فرصة تعزيز قدرة مؤسسات المجتمع المدني على اتخاذ تدابير جماعية حول الإصلاحات، ما حدّ من آفاق التغيير التدريجي.

توصّلت دراستنا إلى الاستنتاج بأن هناك عوامل داخلية وخارجية على حدٍ سواء ⁶ تقيّد فعاليّة مبادرات المجتمع المدني الإصلاحية. فافتقار الإطار إلى بنى إدارية وأحكام تنظيمية واضحة يثير التساؤلات حول النوايا التشاركية لأنها قد تؤثر سلبًا على عملية صنع القرار. يتجاهل المجتمع الدولي بُنى السلطة التي تعيق خاصيّة العمل التشاركي من خلال إلقائه مسؤولية التنسيق على عاتق مؤسسات المجتمع المدني وتركيزه على وزنها ضمن الإطار على مبدأ الشراكة الندّية. إن ذريعة المجتمع الدولي لعدم تزويد مؤسسات المجتمع المدني ببنى واضحة هو التمكين التصاعدي. إلا أن ذلك يفترض بأن مؤسسات المجتمع المدني قادرة على التنظيم الذاتيّ، وهو ما يتناقض مع نقص القدرات الذي أشارت إليه مؤسسات المجتمع المدني أنفسها ولا يأخذ في الاعتبار وجود فجوة في القدرات بين مؤسسات المجتمع المدني وأصحاب المصلحة الآخرين في الإطار. ترتبط فجوة القدرات هذه ارتباطًا وثيقًا أيضًا بنقص المعلومات المتاحة لمؤسسات المجتمع المدني، ما يحد من فعاليّتها في الشروع بالإصلاحات ومساءلة أصحاب المصلحة الآخرين في الإطار. مع ذلك، وبعد انتخاب رئيس مشارك جديد لمؤسسات المجتمع المدني في ربيع 2022 خلال الدورة الثانية في المجموعة الاستشارية، اتخذت مؤسسات المجتمع المدني خطوات جديدة لتنظيم جهودها الجماعية بشكل أفضل. فقد أنشأ الرئيس المشارك الجديد لجنة للتنسيق والتواصل بالإضافة إلى مجلس مؤسسات المجتمع المدني، ويشار إليه باسم المجلس، ويضم 12 ممثلًا عن مؤسسات المجتمع المدني (ستة من الدورة الأولى وستة من الدورة الثانية) لتعزيز طرق الحوكمة وصنع القرار. ويسعى الرئيس المشارك أيضًا للحصول على منح لدعم تشغيل وحدات التنسيق هذه.

تتفاقم حدّة هذه الثغرات والقيود بسبب تجاهل الحكومة للمجموعة الاستشارية ومؤسسات المجتمع المدني. فقد أصبحت اجتماعات المجموعة الاستشارية الرفيعة المستوى مسرحًا تتحدث فيه مؤسسات المجتمع المدني لبضع دقائق، لتقوم بعدها المنظمات الرئيسية بتوبيخ الحكومة على عدم إحرازها أي تقدم في مجال الإصلاحات. لا تشارك مؤسسات المجتمع المدني والحكومة في حوار مباشر، حيث يظهر مندوبو الحكومة في الكثير من الأحيان غير مهتمين بشواغل مؤسسات المجتمع المدني ومطالبها. وبالكاد يستمع رئيس الوزراء إلى خطابات مؤسسات المجتمع المدني، فيما ينشغل الوزراء بالدفاع عن مواقف أحزابهم السياسية.